Відверте інтерв’ю з «батьками» грузинської системи державних закупівель

Тато Урджумелашвілі та Леван Варшаломідзе: «Ми зробили маленьку грузинську казку!»
Відверте інтерв’ю з «батьками» грузинської системи державних закупівель
Головний редактор ІБ «Редукціон» Владислав Володимирович Зубар поговорив з двома визнаними у світі реформаторами: екс-директором Агентства з державних закупівель Грузії, нині експертом ЄБРР Тато Урджумелашвілі та екс-головою уряду Аджарії, юристом, консультантом Леваном Варшаломідзе. «Грузинський десант» з експертів і консультантів прибув до столиці України для обміну досвідом щодо реформування вітчизняної системи державних закупівель. Для нашої країни це як ніколи актуально. ІБ «Редукціон» вирішив з'ясувати, на якому етапі перебуває процес реформування та яка думка про українські реалії склалася в шановних гостей.
― Ви спілкуєтеся з тими людьми, які займаються в Уряді та Верховній Раді України реформуванням сфери державних закупівель. Які ваші враження щодо українських реалій?

Екс-директор Агентства з державних закупівель Грузії, експерт ЄБРР Тато Урджумелашвілі

Тато Урджумелашвілі:― Люди не вірять в успіх. Це правда. Але ніхто не вірив і в Грузії. У 2004 році Грузія була номером один у світі за корумпованістю та номером один ―за криміналом. Якщо ми порівняємо початкову базу Грузії в 2004-му та України в 2014 році, то побачимо, що у вас набагато кращі позиції. Дуже хороші позиції, для того щоб розпочинати реформи. Але народ розчарований. Останні 20 років лише обіцяють та обіцяють, а країна навпаки ― котиться назад і назад! Корупція, що існувала за всіх влад протягом 20 років, усім була видною. Нічого не приховаєш. Але для народу треба створити символ! Приклад якогось одного міністерства вашого ― це вже показник того, що успіх можливий. За один день, звичайно, реформу не зробиш, але можна створити систему, і хоч би який уряд потім прийшов ― він не зможе її поламати. Це реально. В України промисловий та людський потенціал набагато більший, ніж у Грузії.
Леван Варшаломідзе:― Люди повинні повірити, що це можливо. Те ж саме було в Грузії. Хто б повірив, що в Грузії корупцію побороли б у такий короткий час? Такого варіанта просто не було! У грузинській мові є таке поняття, яке можна перекласти як «виказування поваги». Так от, ця «повага» передбачає дачу хабара. Тобто це настільки генетично і культурно було всередині грузинів, що побороти це начебто неможливо було. Але ж зробили!

Бізнес-центр у м. Тбілісі
Тато Урджумелашвілі:― Ви повинні створити свою систему. Ми дивилися різні приклади з різних країн, але ніколи не можна копіювати. Треба створювати своє. І в нас у Грузії це вийшло. Система схожа, але в кожної європейської країни вона своя. Наприклад, у Грузії Будинок Юстиції об’єднує різні державні реєстраційні сервіси, зокрема: реєстрації майна, застави, отримання паспортів та ін.

Будинок юстиції в м. Тбілісі (на фото ― праворуч)
 ― Я бачив вашу будівлю, Реєстраційну палату, де протягом трьох днів можна зареєструвати будь-що.
Тато Урджумелашвілі:― До речі, цю ідею хочуть перенести до вас. Знову, повертаючись до корупції, ― треба міняти систему, а не людей! Людей нікуди не прибереш ані в тій же Аджарії, ані в Україні. Лише нових людей не приведеш? Тому боротися з людьми нерозумно. Треба міняти систему. Якщо систему вибудувано так, що люди змушені або мають можливість безкарно вчиняти неправомірні дії, ― це проблема системи, а не людей. Наприклад, знайшли ми корупціонера, заарештували, оштрафували та вигнали. Але прийшов новий, і він буде робити те ж саме. Цього виженеш ― прийде третій і буде робити те ж саме. Це ніколи не закінчиться, поки система не зміниться. Тут я спілкуюся з людьми, кажу їм про це, але мені відповідають, що в кожного свої інтереси, і всі бояться за ці інтереси і за себе. Тому немає підтримки в тих, хто хоче реальних реформ. Головний меседж від нас: це боротьба не проти людей, це боротьба проти системи!
― У нас дуже багато хороших законів приймається. Здавалося б, прийняли закон ― усе, корупції немає. Але потім депутати вносять поправки до законів. Одну внесуть, другу, третю ― і все, закон уже не працює. Наприклад, попередній Закон про державні закупівлі. Там внесли багато поправок, 40 вилучень ввели, і все. Він перестав виконувати свою початкову функцію ― прозорість тендерних процедур, їх ефективність, раціональність використання коштів. Він став нікому не цікавим. Що Ви думаєте про останній Закон?
Тато Урджумелашвілі:― Останній Закон ― він, чесно кажучи, ніякий: не поганий і не хороший.
― А ось момент, який мені сподобався: роль громадських організацій зростає.
Тато Урджумелашвілі:― Так, роль спостерігача. Роль стороннього і далекого спостерігача. Я так зрозумів.
― Цю ідею просували Андрій Марусов і Transparency International. У законопроекті було сказано, що представники громадських організацій можуть бути присутніми під час процедур закупівель, використовувати фото-, аудіо- та відеозасоби і робити це на всіх етапах роботи комітетів із конкурсних торгів. Потім законопроект було подано до ВРУ, пройшло засідання сесії, під час сесії подано пропозицію (ми уважно вивчили стенограму). Не було жодних підозр, що цього пункту не виявиться в остаточному варіанті Закону. Навіть Голова ВРУ сказав, мовляв, краще не будемо вносити зміни, залишмо, як є. Ніякі пропозиції не було прийнято, залишилося, як було. Та коли вже Закон було підписано ―у ньому зник цей пункт! Точніше, він уже мав іншу редакцію. Лишилася тільки згадка про те, що громадські організації можуть технічними засобами фіксувати процес закупівель. А от якими саме засобами можна користуватися, не уточнюється. І не в будь-який момент це можна робити, а лише під час розкриття пропозицій. Отже, хтось втрутився в законотворчий процес, зневаживши повноваженнями депутатів. Як наслідок, чиновники самі позбавили громадські організації та всіх громадян можливості реально спостерігати за тим, що відбувається в комітетах із конкурсних торгів. Оскільки ж депутати за це не голосували, то, виходить, було порушено регламентну норму.

Екс-голова уряду Аджарії, юрист, консультант Леван Варшаломідзе
Тато Урджумелашвілі:― То є дуже погано. Проте я не розумію цієї обережності з електронними закупівлями. Це те ж саме. От узяли активісти відеокамери і пішли на розкриття ― фіксувати якийсь тендер. Хіба небезпечно, що п'ятеро людей ходитимуть на тендери? Там же сотні тисяч тендерів! На всіх суто фізично неможливо бути присутніми. Ця ідея з моніторингом, я не скажу, що «від Лукавого», але ніякого реального ефекту це не дасть. Усе має бути відкрито! Коли захочу ― зайду, подивлюся, що зробили під час закупівлі. Ось тоді воно працюватиме. А так... Десь там зняли відео, а тисячу інших пропустили.
Леван Варшаломідзе:― Не можна сказати, що в Грузії теж усе «гладко». На першому етапі в держструктур були питання ― мовляв,як це буде працювати? Але потім усі зрозуміли, що це працює. Почали використовувати цю електронну платформу аукціонів для інших цілей. Навіть бізнес став упроваджувати її. Міністерство економіки використовувало платформу для аукціонів на землю, наприклад. Якщо працюєш чесно, то в тебе інтерес один ― щоб усе це було відкритим, тобто є прагнення перейти на електронні торги, де всі чітко знають, що навіть люди з далеких країн без проблем можуть брати участь онлайн. Не треба оголошувати, рекламувати продаж ділянки або об'єкта. Ми через цю систему рекламували всю Грузію! І будь-який інвестор, який хотів щось купити, він уже все знав, що потрібно. Він не мав при цьому особистого контакту з бюрократами, тому що користувався системою.
Тато Урджумелашвілі:― Мені цікаво, чому ви не поспішаєте з «електронізацією» держзакупівель? Коли я питав про це, мені говорили, що ваші покупці не знають, як використовувати електронні засоби, тому що низька кваліфікація і значна технічна непідготовленість. Так от, у Грузії підготовка була гіршою, ніж в Україні. І друге ― найпопулярніший у світі сервіс ― це Facebook. Мільярди людей там сидять. Вони змогли зареєструватися самі, вони там переписуються, коментують, об'єднуються в групи та ін. На Amazon і eBay в аукціонах мільйони беруть участь. Якщо люди можуть це робити, то чому українські замовники і постачальники не можуть із системою впоратися? Це ж образа для них! Інше питання, якщо ми хочемо створити таку мудровану і складну систему, що там ніхто не розбереться. Це вже проблема розробників і архітекторів системи. Якщо створювати систему, то за звичайною логікою. Нічого простого, звичайно, але і нічого складного. Так ось, чому не можна ввести таку систему прямо завтра? Жодного виправдання немає! Давайте нам 5 мільйонів грошей, кажуть, і п'ять років, і ми зможемо запустити систему. А поки все це буде проходити, ці п'ять років, Україна втратить десь під мільярд. Тобто на одній чаші вагів ті 5 мільйонів, які ці люди намагаються освоїти, а на іншій ― уся країна, що втрачає мільярди.
― Звичайно. Чому реформи не проходять? Тому що є зацікавлені люди.
Тато Урджумелашвілі:― Але їх небагато!
Леван Варшаломідзе:― Зараз в Україні післяреволюційний, післявоєнний та, так би мовити, післявиборчий час. Перехідний період. Можна сказати, що не до реформ в країні, коли в Уряду є безліч інших питань. Ми це все прекрасно розуміємо, але те, що процес уже пішов, є показником того, що Уряд реально хоче щось змінити, перейти до реформ.
― Противники електронних систем є не лише в Україні. Ще в 2010 році ми займались упровадженням електронних закупівель. Розглянувши різні варіанти, ми створили свій  варіант електронних закупівель. Євросоюз був тоді дуже негативно налаштований на впровадження електронних закупівель, тому що в них ці закупівлі йдуть на рівні рамкових угод. І в них там до 5 % закупівель проходять як електронні. В Іспанії, наприклад. У когось більше, у когось менше.
Тато Урджумелашвілі:― У Португалії 100 % закупівель електронні.
― У 2010 році ті представники Єврокомісії, які були консультантами МЕРТ, говорили, що все має бути прозоро, але повинні бути класичні процедури, а не електронні. Це через те, ймовірно, що електронні закупівлі позбавляють роботи багатьох консультантів.
Тато Урджумелашвілі:― Так. Коли ми розпочинали реформу, а ми почали різко й радикально, нам казали європейці: «Не поспішайте, не треба так швидко робити!» Говорили, що не треба все так радикально змінювати. Наприклад, ми сказали, що не потрібно отримувати документи від усіх учасників, а досить, щоб потім їх надав тільки переможець. Але це не прописано в євродирективах. Коли ми це зробили, то консультант від Єврокомісії через посла ЄС у Грузії передав листа нашому прем'єр-міністру, що Тато Урджумелашвілі ставить під загрозу відносини Євросоюзу та Грузії, тому що реформа не відповідає принципам Директив ЄС. Прем'єр розібрався тоді, і жодних наслідків від цього листа не було. Я потім до цього консультанта прийшов і питаю: «Ти навіщо такі листи пишеш? Адже ми тільки розпочинаємо реформу! Якщо якісь проблеми ― давай обговорювати їх». І так у нас розмова стала дуже особистою... Ще трохи ― і я думаю, що вдарив би його... Він каже: «Такі вискочки, як ти, ставлять під сумнів всю нашу діяльність, якою ми все життя займаємось!» А наприкінці заявив, що ось через таких, як я, вони втрачають роботу. Він настільки занервував тоді, що почав говорити правду.
― Такими діями руйнуєте підвалини ЄС, які є досить консервативними. Узяти ту ж Австрію:там до 15 % ― відкати під час закупівель.
Тато Урджумелашвілі:― Ось у мене є презентація бельгійців. Там головний бельгійський поліцейський зі злочинів у сфері державних закупівель каже, що в них 20 % процедур корупційні. А в ремонті й будівництві доріг у Бельгії ― узагалі всі 100 %! В Австрії те ж саме. Один із найбільших корупційних скандалів був як раз в Австрії з будівництвом аеропорту.
― Щодо фіксування громадськими активістами закупівель на камеру. Ось Ви рік розробляли свою систему, і там можна все відстежувати. Дійсно, моніторинг треба формалізувати і вести його через певний програмний продукт. Це чудово було б, дуже прозоро. Але нам нав'язують модель ЄС. Єврокомісія нам дає висновок, відповідає Закон Директивам ЄС чи не відповідає. Тому в нас залишаться класичні процедури.
Тато Урджумелашвілі:― Ні, не залишаться! Нам же, врешті-решт, дали висновок про відповідність до Директив?
― Та нам кажуть інше. Один чоловік, експерт з ЄС, говорив, що він уже 45 років у закупівлях, і все, як у нього виходить, добре, нічого змінювати не треба. У нас, до речі, є ідея нового формату моніторингу закупівель. Набирати будемо волонтерів-юристів, які приходитимуть і фотографуватимуть процес.
Тато Урджумелашвілі:― Навіщо? Скільки витрат на фотоапарати, на зарплати! Зробіть це в електронному вигляді! Я ось такого, чесно, не розумію. Там дві проблеми. Перша ― відкритість. Але однієї відкритості мало, треба ще зуміти використати її. А друга ― ось якийсь клерк щось поміняв, і компанія, яка перебувала в кінці списку, раптом опинилася попереду всіх. Припустімо, є п'ять учасників. В одного висока ціна, але він наш «друг», а в іншого нижча ціна. У вашій системі і в системі ЄС можна їх усіх перетасувати, а потім сказати, що в цього найвища ціна, але він наш «друг», тому він і виграв. А за нашою системою ― вона сама все показує: «Ось нижча ціна ― вирішуй!» І ми її пропозицію приймаємо або виганяємо учасника з торгів, і тоді будь-хто може запитати, а чому ти його викинув з торгів? Тоді нам система підкаже іншого. Але при цьому всі п’ятеро можуть зупинити тендер і всю цю нашу «малину» зіпсувати. У цій системі практично неможливо когось «протягнути». Звичайно, якщо ми, громадські активісти, замовники та учасники, поліція і міліція, ― усі змовилися, то тоді всі «посліпнуть» і все пропустять. Але якщо хоч один із них випаде... Це проста схема. Система працює.
Леван Варшаломідзе:― Завдяки цій системі всі схеми руйнуються!
Тато Урджумелашвілі:― Схеми будуть, звичайно, але й система працюватиме.
― Є пара моментів, які в Україні важко вирішити. Наприклад, в Україні існувала Тендерна палата, що мала дуже широкі функції. Там було багато порушень, комерціалізація з'явилася. І тепер, тільки-но з'являється в державних закупівлях оплата чогось, то відразу знаходяться ті, хто кажуть, що це нова Тендерна палата, що це «зло» та ін. Так-от, ваша система не працюватиме без агентства. Потрібно створювати його, але це не хочуть робити, бо був прецедент із Тендерною палатою, яку називають «тендерною мафією». Проте елемент заробляння на закупівлі повинен бути. Це позитивний момент, коли ми даємо зарплату чесним людям, при цьому заощаджуючи величезні кошти на корупційних схемах.
Тато Урджумелашвілі:― Тут можна піти за системою стримувань і противаг. Просто скопіювати грузинську модель тут не можна. Це не вийде, та й сенсу немає. У вас є департамент Мінекономрозвитку, у якого є функції моніторингу та регуляторні функції. При цьому між департаментом і замовниками потрібно ввести власника системи. Припустімо, є агентство, чия основна функція управління та утримання системи держзакупівель. Тобто воно займається виключно забезпеченням діяльності електронної системи, технічно, і заробляє на цьому. Це може бути плата за подачу заявок, наприклад. Різні схеми можуть бути.
Є також портал «ВДЗ». Щоб не робити інституційних революцій, можна провести апгрейд веб-порталу і все. Він вже є, йому просто треба підвищити статус. Усього кілька принципових рішень треба прийняти за суттю системи: наскільки система буде відкритою, у якій послідовності будуть проводити процедури та ін.
Яка головна проблема закупівель в Україні? Якщо у вас головна проблема― це корупція, тоді іншого варіанта немає. Грузинська реформа і є антикорупційною. 40 млрд економії з цих держзакупівель ― це мінімум. Вони зараз не в повітря йдуть, вони в кишеню йдуть. І від цих «кишень» буде дуже великий опір змінам. Дуже добре сказав один мій друг, що зараз Україна потребує хірургічного втручання, терміново. Якщо цього не зробити, потім може патологоанатом знадобитися!
― А хто в основному висловлює сумніви?
Тато Урджумелашвілі:― Мінекономрозвитку. Це головний супротивник електронізації закупівель, як я зрозумів. У Верховній Раді кажуть, що, так, треба міняти, але це на рівні політичних гасел. Так само говорять на рівні громадських організацій та різних бізнес-асоціацій. У всіх, звичайно, свій інтерес, але напрямок правильний: усі хочуть відкритості та прозорості.
― З ким ще Ви спілкувалися?
Тато Урджумелашвілі:― У Комітеті економічної політики ВР з Ксенією Ляпіной. Одне із питань яке розглядали, ― це створення робочої групи щодо реформування держзакупівельного законодавства.  
Леван Варшаломідзе:― Так, треба вже починати працювати. Усі експерти, усе міжнародне співтовариство хочуть допомогти Україні, але ніхто не знає, як саме. Найголовніше, законодавчу систему впорядкувати. Треба, щоб Україна сама почала створювати систему, агентство, палату. Як їх назвати, не є важливим, головне, щоб справа рухалася.
― Дуже важливо, щоб був мораторій на зміну тієї роботи, яку було виконано. Буде якась дорожня карта, стратегія того, що потрібно робити.
Тато Урджумелашвілі:― Спочатку систему потрібно створити, а потім можна вже якось стабілізувати.
Леван Варшаломідзе:― Потрібно створювати систему, яку народ не дасть змінити.
― Цікаво, як працює грузинська система зараз, коли Тато на новій роботі?
Тато Урджумелашвілі: ― У мене є окремі побоювання, що хтось щось схоче поміняти. Але в чому і принадність електронної системи ― її просто так не викинеш! Там змінити щось можна, але тоді логіку всієї системи треба змінювати. У Грузії процес був не еволюційний ― це був процес зламування. Моя суб'єктивна думка, що зараз ми йдемо назад, замість того, щоб розвиватися. Але навіть зараз усі електронні системи працюють, і ніхто не зможе їх скасувати. Система працює незалежно від того, хто сидить у кабінеті.

Електронна система Агентства державних закупівель Грузії(http://procurement.gov.ge)
― А хто зараз сидить у кабінеті?
Тато Урджумелашвілі:― Навіть не знаю... до державних закупівель він не мав жодного відношення та, відповідно, замало володів закупівельною тематикою.
.
― Але Ваша команда залишилася працювати в Агентстві, просто поміняли керівника?
Тато Урджумелашвілі:― Так.
Леван Варшаломідзе:―Нам пощастило. Нам дали можливість реалізувати свої фантазії, і ми створили маленьку грузинську казку. Майже всі, хто був у команді реформаторів, зараз працюють по міжнародних організаціях. Багато приїхали і вже працюють тут, в Україні. Це хороший прецедент і для Грузії, і для вашої країни. Якщо вдасться створити модель і впровадити в іншу державу, то потім підуть інвестиції. Треба також відвідати Грузію. Це місце, куди люди повинні прийти і відчути реформи. Ніхто не вірив, що в нас вийде, але вийшло. За 15–20 хвилин можна отримати 250 дозвільних систем у будь-якому місці. Адже це все віртуальна система, і неважливо, де ти перебуваєш.
Тато Урджумелашвілі:― Так можна безпосередньо спілкуватися з урядом через систему.
Леван Варшаломідзе:― Я зараз відкрив свою справу. Я юрист і займаюсь консалтингом. Багато юристів втратили роботу через запровадження цієї системи. Раніше чим юристи займалися? Реєстрація компанії, виписка, купівля-продаж. А тепер держава стала активним агентом. Ось приклад. Приїхали представники однієї, до речі, української, компанії. Хотіли купити готель. А в нас правило, що якщо туристичний об'єкт купуєш, то можна це зробити без аукціону, але треба підписати зобов'язання. Подивилися вони, потім погодили, як і що робитимуть, скільки номерів ремонтуватимуть, і вирішили підписати договір. Це було об 11.30. Вони потім питають: «А коли знову приїжджати?» Їм відповідають, що давайте зараз підпишемо. Ті здивовано кажуть: «Так у нас же немає необхідних документів!» Потім пішли в міністерство фінансів, подали документи. Потім пообідали, підписали контракт про купівлю землі, а ввечері їм принесли вже всі необхідні документи. Ось тобі договір, ти тепер власник, ось твої зобов'язання, відлітай додому, а потім прилітай із бригадою робочих, щоб починати працювати!
Тато Урджумелашвілі:― Якщо повернутися до України. Хто тут природний союзник реформування?
― Складно сказати... Наприклад, МЕРТ розробив законопроект, передали його до Комітету ВРУ з економічної політики. Там його о 22-й годині отримали, а о 23-й телефонують і кажуть, мовляв, треба переглянути проект. Ми з колегами подали свої пропозиції. Потім Ксенія Ляпіна свої рекомендації дала. Наприклад, скасування обов'язкового навчання ― з її подачі було введено.
Тато Урджумелашвілі:― Я, до речі, згоден із цим. Усе обов'язкове, що стосується навчання, не потрібне. От зробили, що навчання обов'язкове. Якийсь депутат, який цьому сприяє, створив свій навчальний центр, і тепер всі зобов'язані в нього навчатися. Він виставляє свою ціну і заробляє на цьому.
― У нас децентралізована модель із величезними штрафами для членів комітету за помилки у проведенні тендера.
Тато Урджумелашвілі:― Наприклад, я є фахівцем із держзакупівель, і штраф становитиме 200 тис. доларів. За таких умов для мене дуже важливо самому шукати місце, де я зможу навчатися, якщо чогось не знаю.
― Це зі своїх грошей штраф. А якщо немає своїх грошей? Якщо зарплати тільки на їжу вистачає? Очевидна невідповідність між відповідальністю та можливостями. Штрафи змушують створювати корупційний зв'язок, змушують членів комітетів домовлятися з учасниками. Тому багато хто з тих, хто працює в комітетах, беруть відкати.
Тато Урджумелашвілі:― Усе, що обов'язкове, ― це додаткове джерело корупції. У нас раніше теж штрафували. Одна справа штраф, інша ― створити систему, у якій неможливо допустити помилку. Потрібно просто виділити кошти і закупити програмне забезпечення.
― А якщо на реформу грошей немає?
Тато Урджумелашвілі:― Для цієї реформи, 5 мільйонів ― не гроші! Тут масштаб який! Ви ж 10 копійок за гроші не вважаєте, якщо у вас у кишені 1 000 гривень?
― У тему тих, хто підтримує процес реформування. Є вчені, які вивчають міжнародну практику. Є також практики, які кожен день із цим працюють.
Тато Урджумелашвілі:― З ними можна зв'язатися? Ми повинні розробити концепцію, системне забезпечення та ін. …
Повний текст інтерв’ю читайте в № 7 (101) інформаційного бюлетеня «Редукціон»

 
Леван Варшаломідзе, Владислав Зубар, Тато Урджумелашвілі
 
Владислав Зубар (фото автора)