Контроль за держзакупівлями: попереджати, а не карати

Контроль за держзакупівлями: попереджати, а не карати
Аналізу системи контролю та нагляду за витрачанням державних коштів під час здійснення державних закупівель в Україні присвятили другий день роботи організатори Міжнародної конференції «Впровадження найкращої міжнародної практики державних закупівель в Україні»,що відбулася в Одесі 9-10 червня цього року.
 
 
 
Міжнародні експерти Проекту «Гармонізація систем конкуренції та державних закупівель в Україні до стандартів ЄС» представили увазі делегатів заходу моделі системи контролю, що вже давно працюють у країнах-членах ЄС. Зокрема, експерт Проекту ЄС Стін Брун-Нільсен ознайомив присутніх із досвідом Європейського Союзу щодо контролю і моніторингу державних закупівель.
Методикою запобігання та виявлення змов у державних закупівлях країн європейської спільноти поділився з учасниками конференції експерт Проекту ЄС Андреас Крістенсен.
Про механізм оскарження та встановлення завданих збитків у державних закупівлях Європи розповіла експерт Проекту ЄСЛіне Маркет.
Утім, зрозумілим був підвищений інтерес делегатів Міжнародної конференції «Впровадження найкращої міжнародної практики державних закупівель в Україні» саме до виступів представників вітчизняної системи контролю.
 
Наслідувати вибірково
Про необхідність і нагальність переймання досвіду країн з розвиненими економіками щодо регулювання в цілому і контролю зокрема під час заходу говорилося багато. Наголосив на цьому, виступаючи на самому початку конференції,і начальник управління нормотворчої та наукової діяльності Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства УкраїниОлександр Асадчев. Діяльність та функціонування вітчизняної сфери ЖКГ планується, в тому числі, з урахуванням напрацювань країн – членів ЄС. Утім, житлово-комунальні сектори різних держав мають певні відмінності, котрі неможливо залишати поза увагою.
 
 
 

• Що таке житлово-комунальне господарство територіальної громади? Хочу наголосити, що для нашої країни це певні сфери господарської діяльності. Зокрема, сфера надання послуг з утримання житла, сфера благоустрою, сфера поводження з відходами і сфера, — котра наразі залишається поки що природною монополією, — надання послуг з централізованого теплопостачання, водопостачання і водовідведення. Це основні сфери житлово-комунального господарства. Отже, ЖКГ — це багатофункціональний комплекс, який забезпечує діяльність того чи іншого населеного пункту України. Тому для органів місцевого самоврядування це мала б бути найголовніша сфера діяльності, - зауважив пан Асадчев.

 
 
 
Вітчизняну сферу ЖКГ, розповів представник Мінрегіонбуду, можна умовно розділити на два сектори: той, у якому існує природна монополія, і той, у якому існує конкуренція. Тож і підходи в контролюванні мають бути різними: 

• Державне регулювання здійснення державних закупівель, на нашу думку, має бути різним для цих двох секторів. Ми абсолютно підтримуємо думку, що держава повинна здійснювати регулювання у монопольній сфері, тому що тарифотворення в сфері житлово-комунальних послуг побудовано на принципі «витрати +». У зв’язку з цим держава обов’язково повинна контролювати витрати суб’єктів природних монополій, бо вони впливають на собівартість і тарифи. Держава зобов’язана створити такий механізм, який би дозволив примусити підприємство-монополіста ефективно витрачати кошти. Насамперед, під час здійснення інвестиційної діяльності – будівництво, капітальний ремонт, переобладнання і переоснащення виробництва – закупівлі, здійснені в цій сфері, мають регулюватися певним законом. Також мають регулюватися, мабуть, і закупівлі для операційної діяльності, що стосується паливно-мастильних матеріалів, обладнання, матеріалів, які відносяться до малоцінних і швидко зношуваних.У слайді зношувальних, а в тексті — зношуваних?

 
 
 
Наголосив пан Асадчев і на необхідності вироблення таких норм і положень, котрі зробили б чинне держзакупівельне законодавство гнучкішим. Зокрема, серед інструментів – деяке спрощення правил процедури, котре стосуватиметься, в основному, тривалості закупівель, строків укладання договорів, а також незмінності істотних умов договору. Нагальність такого підходу, на думку пана Асадчева, стала очевидною саме 2011 року:

• Що відбулося цього року? Багато суб’єктів, у тому числі і природних монополій, оголосили проведення конкурсних торгів у березні цього року, а на закінчення процедури — приблизно через 2 місяці – відбувся різкий стрибок цін, зокрема, на паливо, багато будматеріалів і кабельно-провідникової продукції. Це призвело до того, що переможці конкурсних торгів самі відмовилися від підписання договорів на постачання цих матеріалів нашим підприємствам. А, зокрема, підприємства тепло- і водопостачання та водовідведення не мають права припинити надання послуг споживачам. Тому їм довелося через велику тривалість цих процедур втратити на собівартості, бо купили за новими цінами. Це негативно відбилося на рівні тарифів у тому числі. Крім того, навіть після відмови укладання договорів треба було шукати того, хто постачав би матеріали, необхідні для роботи. Скажу так: відбувається порушення законодавства, бо здійснюються закупівлі без проведення конкурсних торгів. І це вже недолугість законодавства України.

 
 
 
Болючим питанням для житлово-комунального господарства України залишаються закупівлі за кошти підприємств.

• Що стосується немонопольної сфери. Якщо розібратися, то чи потрібно,щоб держава щось регулювала? Це підприємства будь-яких форм власності,котріздійснюють закупівлю за власні кошти — кошти, які вони самі заробили, -і при цьому вони працюють на конкурентному ринку. Я не думаю, що вЄвропі є таке державне регулювання здійснення державних закупівель на конкурентному ринку. Навіть якщо вони знаходяться в сфері ЖКГ. Якщо вони (підприємства ЖКГ – ред.) здійснюють закупівлі за кошти державного бюджету, котрі виділені у вигляді субвенцій з державного чи місцевого бюджетів,чи якщо беруть кредитні ресурси вітчизняних чи міжнародних організацій під гарантії органів місцевого самоврядування чи держави, вони обов’язково повинні дотримуватися всіх процедур, - переконаний пан Асадчев. - У той же самий час, я вважаю, що (для закупівель – ред.) за власні кошти треба зробити певні послаблення. Цьогорічний досвід закупівель це показав. Хочу наголосити, що нам треба дуже багато працювати в сфері удосконалення держзакупівельного законодавства. Треба дійсно використовувати найкращий досвід. Але дуже дякую колегам, які виступали і наголошували на тому, що навіть країни-члени ЄС можуть працювати, застосовуючи європейські директиви не в повному обсязі.

 
Уніфікація заради ефективності
Особливості закупівель у вітчизняному енергетичному секторі вимагають якнайбільшої уніфікації з міжнародними правилами. На цьому наголосив, виступаючи під час конференції, керівник Групи координації програм реформування та розвитку енергетичного сектору Міністерства енергетики та вугільної промисловості України Дмитро Толмачов.
 
 
 
Процес державних закупівель в енергетичному секторі на загальних підставах регулюється чинним законодавством України. Окрімосновного — ЗаконуУкраїни № 2289-VI «Про здійснення державних закупівель — існують й інші закони та підзаконні акти, що встановлюють правила придбання.

• Вартотакож відзначити, що в енергетичному секторі значна частина закупівель в рамках інвестиційних проектів здійснюється за кошти позик міжнародних фінансових організацій так званих МФО, - зауважив пан Толмачов. - При цьому застосовуються правила закупівель, встановлені цими МФО, оскільки кредитні угоди закріплені міжнародними договорами, які мають статус закону. Закупівлі за проектами МФО здійснюються за різними заздалегідь узгодженим процедурам з обов'язковим заохоченням конкуренції для оптимізації витрат і підвищення якості. Як правило, закупівлі характеризуються широкою публічністю, а їх процедури досить докладно описані.

Як розповів представник Міненерговугілля, правила закупівель за проектами МФО діляться за видами: закупівля товарів, закупівля робіт і послуг. При невеликих за обсягом закупівляхвикористовуються істотно спрощені процедури та скорочені строки їх проведення. Також правилами МФО іноді передбачається можливість надання певних преференцій для місцевих постачальників товарів і послуг. Крім оптимізації витрат при закупівлях за правилами МФО велика увага приділяється якості товарів, що поставляються та виконаних послуг.
—Позитивним прикладом для державних закупівель можуть служити вимоги МФО щодо інституційного забезпечення процесу закупівель. Для здійснення всіх заходів щодо організації та проведення закупівель за правилами МФО передбачається створення, кадрове наповнення та функціонування спеціальної групи з числа фахівців виконавця проекту, або залученої ззовні на конкурсній основі. Однією з важливих функцій такої групи є регулярна звітність за всіма аспектами закупівель, - наголосив Дмитро Толмачов
 
Керівник Групи координації програм реформування та розвитку енергетичного сектору Міненерговугілля звернув увагу учасників конференції і на цілу низку проблем, що характерні під час здійсненнядержавних закупівель як для сектору енергетики,  так і для інших секторів економіки:
—Зазначу лише кількасистемних моментів. Ускладнення процедур закупівель, мотивоване боротьбою з корупцією, перебуває в протиріччі з бажанням спростити процедури і скоротити економічні втрати від затримки реалізації проектів. Виконання функцій із закупівлі є окремою спеціальністю, а брак кваліфікованих трудових ресурсів знижує ефективність закупівель і, як наслідок, інвестиційних програм і проектів.
Окрім загальних рис, властивих усімзакупівлям, придбання за державні кошти в енергетичному секторі маєтакож і свої особливості, а відтак вимагають дещо інакшого підходу. Закупівлі товарів, робіт і послуг часто здійснюються на великі суми. Вартість лотів нерідко сягає десятків мільйонів доларів США, що зумовлено великою фондовоюємністю підприємств та об'єктів інфраструктури енергетичного комплексу. Процес закупівель часто знаходиться в жорстких часових рамках черезнеобхідністьвживанняневідкладних заходів, наприклад, поставки товарів, проведення монтажних робіт, надання інших послуг для ліквідації аварійних ситуацій, збалансування попиту і пропозиції з енергозабезпечення, оперативного реагування на стихійні явища, збалансування енергосистеми і систем поставок енергоносіїв внаслідок непередбачених подій на міжнародних ринках. До того ж, багато видів закупівель характеризуються сезонністю. Це й підготовка до опалювального сезону, і ремонтні роботи в період зниження споживання готової продукції, і касові розриви через сезонність споживання готової продукції. Крім того, існує необхідність комплексного планування проектів в енергетичному секторі, що обумовлено тісною інтеграцією більшості об'єктів енергетики в загальнонаціональні та міжнародні енергосистеми та системи транспортування енергоносіїв і, як наслідок, спостерігається велика вразливість графіків закупівель за окремими проектами від впливу зовнішніх факторів.
—Аналіз процесу закупівель для потреб енергетичного сектору дозволяє зробити логічний висновок, що інтеграція у світовий економічний простір  здійснюватиметься значно ефективніше і з меншими втратами за умови уніфікації національних правил закупівель з міжнародними, - підсумував пан Толмачов.
 
//Довідка:
Відповідно до Закону України "Про природні монополії" природна монополія це стан товарного ринку, при якому задоволення попиту на цьому ринку є більш ефективним за умови відсутності конкуренції внаслідок технологічних особливостей виробництва (у зв'язку з істотним зменшенням витрат виробництва на одиницю товару в міру збільшення обсягів виробництва) , а товари (послуги), що виробляються суб'єктами природних монополій, не можуть бути замінені у споживанні іншими товарами (послугами), у зв'язку з чим попит на цьому товарному ринку менше залежить від зміни цін на ці товари (послуги), ніж попит на інші товари (послуги). Діяльність з передачі, розподілу та постачання електричної енергії віднесені до сфери природних монополій і суміжних ринків. Регулювання відносин в електроенергетиці має особливості, викликані об'єктивними умовами функціонування галузі, а саме, постійним і безперервним збалансуванням виробництва і споживання електричної енергії, для забезпечення якого встановлюється єдине диспетчерське (оперативно) управління об'єднаною енергетичною системою України. При цьому, електрична енергія - це товарна продукція, яка не складається і характеризується одночасним виробництвом, передачею та споживанням, а отже є неподільною товарної одиницею.
У свою чергу діяльність з розподілу електричної енергії суб'єкти господарювання здійснюють у межах території, визначеної ліцензії, а діяльність з передачі електричної енергії взагалі здійснює окремо визначений суб'єкт господарювання.
Специфіка функціонування енергетичного сектора, зокрема здійснення ліцензованої діяльності на певній території, законодавчо визначеної методології формування цін і тарифів та основних принципів укладання договорів у сфері електроенергетики, нафтогазової галузі, галузі теплопостачання, централізованого опалення, принципи закупівель відповідних товарів і послуг значно відрізняються від загальноприйнятих. Відтак логічним є, процес трансформаціїправил торгівлі в енергетичному секторі.
— Вступ України до Енергетичного Співтовариства поставив перед нами необхідність імплементації цілої низки Директив і Регламентів ЄС, - зауважив пан Толмачов. - Зокрема, «Протоколом про приєднання України до Договору про заснування Енергетичного Співтовариства» ратифікованим Законом України № 2787 від 15.12.10, наша держава зобов'язується імплементувати до 1 січня 2012 директиви 54 і 55, що має значно змінити ринок електроенергії та природного газу. Імплементація (не тільки у правових документах, а й на практиці) відповідних директив дозволить прийти до прозорої і зрозумілої споживачеві системи торгівлі електроенергією, природним газом, тепловою енергією та послуг з їх транспортування .

Повну версію статті ви можете переглянути, здійснивши передплату електронної або друкованої версії ІБ «Редукціон», № 8-9 (66-67), серпень-вересень 2011.