"Редукціон", №5, травень
"Редукціон", №5, травень


 













Чи готова Україна до запровадження електронних державних закупівель



Подальше удосконалення профільного законодавства та впровадження найкращої світової практики – пріоритетні завдання, що стоять перед Україною в сфері державних закупівель. На цьому наголошували учасники Міжнародної конференції «Впровадження найкращої міжнародної практики державних закупівель в Україні», що відбулася в Одесі 9-10 червня цього року.

Два дні плідної роботи було присвячено аналізу сучасного стану вітчизняної сфери держзакупівель, обговоренню проблемних норм та положень держзакупівельного законодавства, питанням застосування Закону України «Про здійснення державних закупівель» у різних галузях господарювання та обговоренню можливих напрямів подальшого розвитку держзакупівельної системи України, запропонованих міжнародними експертами.
Наразі проблеми використання державних коштів в Україні залишаються надзвичайно гострими. Зацікавленість у заході виявила така велика кількість охочих, що організаторам навіть довелося обмежити число учасників.

Взяти участь у заході, організованому Проектом «Гармонізація систем конкуренції та державних закупівель в Україні до стандартів ЄС», що фінансується Європейським Союзом, зголосилися не лише практики та теоретики та безпосередні учасники держзакупівельного процесу державних закупівель. Жваву зацікавленість виявили і центральні органи виконавчої влади України. Так, доволі чисельною делегацією було представлено на конференції Уповноважений орган – Міністерство економіки України. Своїх представників надіслали Рахункова палата України, Антимонопольний комітет України, Державна фінансова інспекція України, Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.
- У сучасних умовах, враховуючи інтеграційні процеси, учасником яких є Україна, подальше реформування сфери державних закупівель слід віднести до пріоритетного напрямку соціально-економічного розвитку держави, - зазначив у вітальному слові до учасників заходу директор департаменту державних закупівель та державного замовлення Міністерства економіки України. Олександр Аніпко. - Переважна більшість положень чинного закону (Закону України «Про здійснення державних закупівель» - ред.) підтримана світовими експертами як така, що відповідає практиці здійснення державних закупівель відповідно до стандартів і директив ЄС. Поряд з цим, за той проміжок часу, що діє закон, крім позитивних аспектів, стали очевидні й певні його недоліки та проблемні питання, які потребують найскорішого вирішення.
Найбільше, наголосив директор департаменту, непокоїть і замовників, і уповноважений орган складність застосування окремих норм закону, зокрема, довготривалість конкурентних процедур закупівель – понад 2 місяці, неможливість внесення змін до істотних умов договору при стрімкому зростанні цін, велика кількість інформації, що підлягає оприлюдненню. Негайного вирішення потребує і проблема відсутності на даний момент окремих законів України про особливості здійснення закупівель певних товарів, робіт і послуг, передбачених у частині 4 статті 2 закону, котрими забезпечено спрощення механізму даних закупівель на конкурентних засадах.
- На нашу думку, з метою подолання зазначених проблем відповідальним міністерствам необхідно прискорити розроблення та подання до Парламенту відповідних законів, - зауважив пан Аніпко. – Водночас Міністерством економічного розвитку і торгівлі України ведеться постійна робота в наближенні законодавства до європейських стандартів та найкращих міжнародних практик. І питання, які залишаються невирішеними на даний час, є предметом подальшої роботи з наближення законодавства з держзакупівель до найкращих світових стандартів. Одним із кроків до подальшого вдосконалення системи держзакупівель може стати впровадження в Україні електронних закупівель, що сприятиме більш ефективному та прозорому використанню державних коштів, а також зниженню рівня корупції у цій сфері.

Пильне око
Контроль за витрачанням коштів держави має неабияке значення. Украй ефективним у цій справі стало нещодавнє «зміщення акцентів». Як розповів делегатам конференції заступник Голови Державної фінансової інспекції України Денис Красніков, наразі робота органів ДКРС стала ефективнішою саме завдяки появі нових напрямів у роботі:
- Раніше в роботі Контрольно-ревізійного управління, поки не з’явилися два нових види контролю, існував переважно постконтроль. Тобто, коли кошти були витрачені, ГоловКРУ приходило на перевірку і встановлювало порушення, не було певного елементу попередження здійснення порушень. Зараз із запровадженням перевірки, яка здійснюється на всіх стадіях державних закупівель – від планування і до повного виконання, – на тих фактах, коли гроші ще не переведено, то відповідно, ми висуваємо вимоги щодо відміни торгів, щодо повного перепланування роботи. Наприклад, недавно ми перевіряли велике держпідприємство і побачили, що просто новий керівник державного підприємства своїм рішенням згорнув усю виробничу діяльність, заморозив виробничі площі і вирішив все закуповувати в інших суб’єктів. Через це держава могла втратити 90 мільйонів гривень. Гроші не були переведені, нами було надано відповідні вимоги, і зараз ведеться робота, аби запрацювали ті виробничі площі підприємства, що є в наявності.
Контроль за витрачанням коштів під час здійснення державних закупівель є одним з пріоритетних напрямків роботи ГоловКРУ і Держфінінспекції.
- Головне контрольно-ревізійне управління і Державна фінансова інспекція України дійсно працює чітко над питаннями роботи щодо виявлення порушень у сфері державних закупівель. Це один з тих пріоритетів, який ставить служба під час контролю, - наголосив пан Красніков. - Не секрет, що вже не існує якихось втрат для держави на схемах, пов’язаних з виплатою зарплат чи невеличких сум, які існували раніше під час планової економіки в радянський період. Зараз найбільші порушення сконцентровані як в питаннях витрачання коштів безпосередньо під час торгів, так і в питаннях збереження власності, якою володіє держава і якої набуває в процесі здійснення державних закупівель. Саме ці напрямки є зараз важливими для нашого контролю.
Досвід Європейського Союзу у здійснення контрольних заходів у сфері державних закупівель є надзвичайно важливим для українських органів ДКРС, зазначив заступник Голови Держфінінспекції.
- В ЄС ведеться велика робота щодо моніторингу здійснення держзакупівель, але в той же час хочу сказати, що в Європейському Союзі контроль у сфері держзакупівель існує як у системі аудиту, так і проводяться безпосередньо фінансові розслідування. Зі значно більшими повноваженнями, ніж є у ГоловКРУ і деяких інших наших правоохоронних органів, - наголосив пан Красніков. - Це зовсім інший напрямок роботи, і існують значно серйозніші фінансові розслідування, де використовується значно більший потенціал комп’ютерних програм, значно більше збирається інформації, і значно глибше проводяться ці дослідження. Утім, все одно закон переслідує порушника, і все одно держава ставить питання не лише щодо ефективності, а й щодо виявлення порушень і повернення втрат, що зазнала держава. Це завжди буде та система, яка дійсно повинна існувати, інакше держава не тільки неефективно витрачатиме кошти, але й не зможе втрачати їх взагалі. І на питаннях не тільки виявлення порушень, не тільки аналізу ефективності, а й на питаннях повернення державної власності сконцентрована зараз робота ГоловКРУ і органів ДКРС регіонів.



Як розповів заступник Голови Держфінінспекції, порівняно з попереднім роком, цього року спостерігається значне підвищення ефективності діяльності органів ДКРС.
- Якщо за деякими показниками щодо притягнення до кримінальної та адміністративної відповідальності існує зростання на 20-40 відсотків, то в питаннях повернення власності - зростання в рази. Скажімо, за перший квартал цього року повернено один мільярд гривень, - наголосив Денис Красніков. - Це також важлива складова, якою питання лише ефективності неможливо вирішити, оскільки дуже часто ми стикаємося з тим, аби чітко виявити, що таке збитки, і дуже часто об’єкт не хоче повертати ці збитки, доводиться залучати судові механізми. Ефективність - це важливо, дуже важливо, і ми готові повністю співпрацювати з Проектом ЄС, допомагати будь-якою інформацією, проводити зустрічі, щоб цей напрямок роботи покращувати. Але в той же час робота з проведення фінансових розслідувань, повернення коштів до держави також повинні існувати.
Торкнувся у своєму виступі пан Красніков і проблеми взаємодії органів ДКРС та різних міністерств та відомств.
- Робота ведеться, і її треба вдосконалювати. Необхідно ввести чітку взаємодію з Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, розробити ефективну систему обміну інформацією між нашим відомством і правоохоронними органами, адже дуже часто не доводяться справи до кінця, не повертаються кошти через те, що документи, необхідні для нашої роботи, знаходяться в якомусь правоохоронному органі. Існує навіть схема, коли можна вилучити документи, роками вони зберігаються в правоохоронному органі без якого-небудь застосування, і більше жоден орган ці документи перевірити не в змозі, бо працювати можна лише з оригіналами. Ефективна система взаємодії, можливо, комп’ютерна система, яка існує, наприклад, в ЄС, дійсно дасть серйозний поштовх у боротьбі як з фінансовими порушеннями, так і зі зловживаннями та корупційними проявами у відомствах, правоохоронних органах та судовій системі, - переконаний заступник Голови Держфінінспекції.



Рамкові угоди
Чи не найжвавішим під час конференції «Впровадження найкращої міжнародної практики державних закупівель в Україні» став виступ експерту Проекту ЄС Стіна Єнсена, котрий представив практику Європейського Союзу щодо застосування механізму рамкових закупівель.
- З практичної точки зору рамкова угода означає триваючу угоду між однією чи двома сторонами, одним чи двома суб’єктами публічної діяльності. Мета рамкової угоди – створення певних умов, - наголосив експерт. - Це можуть бути умови, скажімо, щодо кількості, ціни, постачання і таке інше.


Рис.1

Механізм укладання рамкової угоди, як розповів Стін Єнсен, полягає в проведенні відкритих торгів чи торгів з обмеженою участю до укладання рамкової угоди. Тривалість рамкової угоди не має перевищувати 4 роки. Замовник має пріоритезувати своїх постачальників, котрі є членами угоди.
- Якщо, наприклад, ви хочете купити комп’ютери для шкіл чи для інших установ, можете створити рамкову угоду і щоразу, коли вам будуть потрібні комп’ютери, проводити конкурс, - пояснив пан Єнсен. - Ви пропонуєте постачальникам у межах рамкової угоди виконати певну паперову роботу, запрошуєте учасників зі списку, даєте їм час для підготовки пропозицій, а потім визначаєте, хто ж виграє контракт. Це ви можете робити щоразу. Закупівля за рамковими угодами дуже вигідна для державного замовника. Попри те, що рамкові угоди можна укладати як з одним постачальником, так і з кількома, моя порада – найліпше це робити з кількома постачальниками. Рамкові угоди укладаються на товари, послуги і роботи, але частіше застосовуються для товарів.
Як розповів експерт Проекту ЄС, у Данії існує данська компанія з рамкових закупівель. Це державний орган із закупівель, який пропонує рамкові угоди державним установам, органам влади тощо.
- Це означає, що від імені державних установ, органів державної влади, вони укладають рамкові угоди. В якості прикладу візьмемо рамкову угоду на постачання комп’ютерів. Здійснюючи закупівлю, установа, місцевий орган влади не обов’язково має проходити через повторний тендер, знов через цю процедуру, оскільки центральний орган закупівель уже взяв на себе зобов’язання провести такий тендер, - наголосив пан Єнсен. - У нас невеличка країна, але всі 98 муніципалітетів дуже тісно співпрацюють у невеличких центральних органах закупівель. Створюючи таку мережу співпраці з органами закупівель, ми якраз виходимо на рамкові договори, бо вони дуже корисні саме тут. Скажімо, держава, місто, муніципалітет, коли співпрацюють, проводять такий тендер від імені одне одного. Вони можуть робити це кожного дня, і ця повсякденна робота стає значно простішою, бо не треба кожного разу влаштовувати головний тендер, можна зі списку вибирати. Ось у різні форми співпраці ці рамкові угоди дуже добре вписуються.




Рис.2 Сфера застосування рамкових угод.

Як наголосив пан Єнсен, на відміну від практики США, в яких членами рамкових угод можуть бути лише великі компанії, данська модель передбачає співпрацю з суб’єктами малого й середнього бізнесу
- В Україні так само було б непогано створити такий центральний орган закупівель, у вашій державі його існування матиме багато переваг, і я б дуже рекомендував би створити такий орган, - зазначив Стін Єнсен. - Коли ми в Данії створювали центри із закупівель, то робили це з кількох причин: хотіли заощадити кошти, мати більш ефективні контракти, а тому хотіли збільшити обсяги і отримати кращі ціни. Звичайно, ми не думали далеко наперед, але нам це вдалося: ми дійсно заощадили значні ресурси й адміністративний час. Працюючи разом, ви можете проводити тендери від імені одне одного і замість 10 провести 2 чи 4 тендери.
Тож, як наголосив данський фахівець, серед переваг рамкових угод: значне скорочення витрат адміністративного часу; відсутність необхідності організації, проведення й контролювання великої кількості торгів; реальне заощадження коштів держави шляхом отримання нижчої ціни через великі обсяги.



Попри значний перелік переваг рамкових угод, зауважив Стін Єнсен, існують і певні недоліки їх застосування:
- Коли у нас такий величезний контракт, то можна і не досягти найнижчої ціни, оскільки учасникам закупівлі замовник повинний повідомити про обсяг контракту, а значить, не можна бути впевненим, що одразу вдасться отримати найкращу ціну. Та й крім цього причин для занепокоєння, як на мене, досить. Одна з них це те, що люди, котрі займаються закупівлями, не мають достатньої кваліфікації, щоб провести їх належним чином з урахуванням усіх абсолютно вимог. Я вивчав різні країни і в багатьох випадках бачив, що вони домагаються лише найкращої ціни. Але ж часто, коли ми домагаємося найнижчої ціни, матимемо в результаті й найнижчу якість. Тому хотів би зазначити, що мало зробити хороші тендери щодо ціни, потрібно забезпечити, щоб люди, які займаються закупівлями, мали необхідні знання та навички, і, на мою думку, саме держава має про це попіклуватися.
Утім, на думку пана Єнсена, спеціальної освіти потребують не лише замовники торгів, а учасники.
- Якщо ви не навчите постачальників правилам системи, то можете робити скільки завгодно хороших документацій торгів, але при цьому постачальники не розумітимуть, чому і що ви вимагаєте, і надаватимуть погані пропозиції, - наголосив експерт Проекту ЄС. - Крім того, вони будуть подавати скарги, адже більшість учасників скаржиться саме тому, що вони не розуміють самої системи державних закупівель.
Чимало аспектів доповіді Стіна Єнсена учасників конференції порадували й викликали схвалення, втім було й таке, що насторожило. Наприклад, з недовірою наші навчені гірким досвідом існування ТПУ та ЄКА замовники сприйняли пораду щодо створення централізованого органу закупівель. Аби хоч якось розвіяти скепсис закупівельників, втручатися в гарячу дискусію, що розгорілася саме з цього приводу, довелося національному експерту з питань державних закупівель Проекту ЄС Олександру Шатковському:
- Будь-яку ідею можна поховати і вивернути на будь-який бік. У наших силах не допустити цього. Для того, власне, ми й проводимо конференцію. Мені здається, варто спробувати зробити все цивілізовано. Тим більше, що це (укладання рамкових договорів та організація централізованого органу закупівель – ред.) дійсно є добровільним. По-друге, на наших теренах ці організації з централізованої закупівлі будуть у державній власності, тож їх можна проконтролювати і притягнути до відповідальності.
До речі, як розповіла учасникам конференції головний спеціаліст департаменту державних закупівель та державного замовлення Міністерства економіки України Тетяна Коновал, уповноваженим органом за підтримки Проекту ЄС «Гармонізація систем конкуренції та державних закупівель в Україні до стандартів ЄС» під час розроблення законопроекту №7532 було закладено норми щодо здійснення закупівель за рамковими угодами.




Рис.3 Умови виконання рамкових угод, зазначені в законопроекті №7532

- Як це виглядатиме у нас, як будуть виконуватися закупівлі за рамковими угодами – все це ще буде розроблятися і визначатися шляхом прийняття підзаконних актів, - пояснила пані Коновал. – Так, Кабінетом Міністрів України має бути прийнято відповідний підзаконний акт щодо визначення особливостей виконання рамкових угод, також ним має визначатися порядок взаємодії між генеральним замовником і замовником, відносини в рамковій угоді. У свою чергу, уповноваженим органом будуть визначитися особливості укладення рамкових угод, визначатиметься перелік товарів і послуг, які будуть закуповуватися за рамковими угодами. На сьогодні дуже багато питань, багато роботи. Сподіваємося, що й ви допоможете. Надсилайте свої пропозиції, бо ця тема є поки дещо страшною для нас, але спільними зусиллями ми можемо уникнути ризиків недобросовісного виконання цих угод.

Електронні закупівлі
Як свідчить світовий досвід, перехід на електронні торги в майбутньому є логічним та невідворотним етапом розвитку сфери державних закупівель України. Про практику застосування електронних закупівель країн Європейського Союзу присутнім розповів експерт Проекту ЄС Борг Самуельсен.




Рис.4

Як зазначив пан Самуельсен, попри переваги електронних закупівель, існують і бар’єри щодо їх широкого впровадження. Досвід країн ЄС свідчить, що більшість перешкод, котрі ускладнюють електронні закупівлі, пов’язані між собою, а тому потребують комплексної програми дій для подолання: недостатньої мотивації з боку замовників та постачальників внаслідок витрат, необхідних для реорганізації їхніх внутрішніх систем; відсутності усталених стандартів у процесі електронних закупівель; відсутності засобів для спрощення взаємного впізнання національних електронних закупівель; проблеми вартості технологій для ідентифікації учасника електронного тендеру; проблеми переходу різних держав-членів до електронних закупівель.




Рис.5

І хоча, за словами експерта, Україна готова вже зараз впроваджувати електронні аукціони, варто вирішити певні технічні проблеми.
- Їх можна застосовувати вже завтра. Наступний крок – це рішення щодо підходу до електронних закупівель. Міністерство економічного розвитку і торгівлі потребує програмного забезпечення, щоб контролювати правильне заповнення електронних формулярів, - наголосив пан Самуельсен. - Яке б рішення не було обрано, рекомендація дуже проста, і ми підготували це майже 2 роки тому. Процедура, котра є у вас в законі, практично еквівалентна до європейському стандарту. Потрібна лише невеличка робота для того, щоб запровадити її правильно. Ви – закупівельники, - так само як і Уповноважений орган, готові досить добре. Готувати цю процедуру можна вже завтра. Здійснення електронних закупівель – це дуже просто для України.





Рис.6.

Точку зору Уповноваженого органу в сфері державних закупівель щодо впровадження електронних закупівель присутнім на заході виклав заступник директора департаменту державних закупівель і державного замовлення Міністерства економіки України Владислав Зубар.
Як зазначив пан Зубар, в Україні вже сформувалась повна нормативна база для побудови системи електронних закупівель.
- У 2006 році було надано висновок ТПУ про можливість он-лайн торгів, але жодні процедури не пройшли як електронна закупівля, принаймі, нам про це невідомо. Отже, це було лише задекларовано на той час, але наслідків, а тим більше практичного впровадження не було, - наголосив заступник директора департаменту. - Таким чином, поспіх або непідготовлені спроби передчасного впровадження «сирих» компонентів системи електронних закупівель можуть призвести до зворотного ефекту, будуть створювати підґрунтя для організації різноманітних корупційних схем викачування коштів як із замовників, так і з учасників торгів, і як наслідок – додаткові бюджетні видатки. Що, фактично, і відбувалося в той час.
Відповідно до концепції Уповноваженого органу, в провадження електронних закупівель має здійснюватись поетапно, враховуючи не лише технічну та ресурсну готовність, а й законодавчу, нормативну та організаційну готовність держави та суб’єктів цього процесу на кожному етапі впровадження.
- На першому етапі було прийнято нормативно-правові акти, які регулюють суспільні відносини щодо створення інформаційних електронних ресурсів, а саме: Закони України «Про інформацію», «Про захист інформації в автоматизованих системах», «Про телекомунікації», «Про обов'язковий примірник документів», «Про Національний архівний фонд та архівні установи», - наголосив Владислав Зубар. – Було прийнято також закони України щодо електронного документообігу та електронного цифрового підпису, введено в дію веб-портал з питань державних закупівель.
Досвід країн, які пройшли цим шляхом, дозволяє виділити наступні етапи впровадження системи електронних закупівель:
1. створення єдиного інформаційного ресурсу державних закупівель у мережі Інтернет;
2. впровадження електронних закупівель;
3. впровадження системи електронних торгів.
Пройти ці етапи доведеться й Україні.
- Аналіз відомих систем електронних закупівель у країнах СНД, ЄС та світу дозволяє зазначити, що визначальним фактором, який впливає на вибір моделі електронних закупівель, є законодавчо закріплений розподіл функцій між замовниками торгів і органами виконавчої влади, - наголосив пан Зубар. - Централізована модель системи електронних закупівель може бути ефективною у відносно невеликих країнах з унітарним устроєм, в яких переважна більшість закупівель здійснюється через державний бюджет центральними органами виконавчої влади. Розподілена модель системи електронних закупівель ефективна у великих країнах з федеральним устроєм, високим рівнем незалежності здійснення видатків з місцевих (регіональних) бюджетів від фінансування з центрального (федерального) бюджету та розвинутим законодавством суб’єктів федерації. Також ефективним виявляється комбінування моделей, коли створення нормативно-правової бази, контроль і координація закупівель здійснюються головним органом, тоді як конкретні закупівлі проводяться спеціалізованими закупівельними структурами.
Україна зі вступом у СОТ стала частиною світової економіки, і тому саме електронна комерція та електронна торгівля все частіше стають необхідними складовими бізнес-стратегії і потужним каталізатором економічного розвитку.
- Тому важливим кроком на шляху наближення до світового рівня у сфері здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти став законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про здійснення державних закупівель» (щодо впровадження системи електронних державних закупівель) №8633, який передбачає впровадження в Україні системи електронних держзакупівель, - наголосив Владислав Зубар.




Рис.7.

Жваве обговорення впровадження системи електронних закупівель, котрим закінчився виступ заступника директора департаменту державних закупівель, показало, наскільки важким буде шлях переходу вітчизняної сфери державних закупівель на електронні рейки і який великий обсяг робіт із підготовки запровадження на практиці електронних торгів ще належить виконати Міністерству економічного розвитку і торгівлі України.
Висока зацікавленість центральних органів виконавчої влади, активна участь делегатів та учасників у роботі конференції, обговорення питань та гарячі дискусії, що виникали під час заходу, стали ще одним свідченням надзвичайного значення сфери державних закупівель для економіки країни, наявності серйозних проблем, що потребують найскорішого вирішення, та потреби в допомозі, котру можуть і надають нашій державі найкращі міжнародні фахівці й експерти в рамках Проекту «Гармонізація систем конкуренції та державних закупівель в Україні до стандартів ЄС».


Цікавими стали для учасників питання, що обговорювалися під час другого дня роботи Міжнародної конференції «Впровадження найкращої міжнародної практики державних закупівель в Україні».
Міжнародні експерти поділилися досвідом ЄС щодо контролю і моніторингу у сфері держзакупівель, найкращою практикою у запобіганні та виявленні змов щодо державних закупівель.
Неабиякий відгук делегатів заходу викликали доповіді експерта Проекту ЄС Тетяни Шестак “Механізм контролю та можливості моніторингу державних закупівель в Україні” та начальника відділу правового забезпечення Департаменту правового забезпечення та контролю з питань державних закупівель Рахункової палати України Маргарити Горбач “Практичні аспекти контролю щодо державних закупівель”

Жвавим обговоренням існуючої практики оскарження дій та рішень замовника супроводжувався змістовний і корисний для учасників виступ державного уповноваженого постійно діючої колегії АМКУ Олександра Вознюка.



Про перебіг подій другого дня роботи Міжнародної конференції «Впровадження найкращої міжнародної практики державних закупівель в Україні» читайте найближчим часом на нашому сайті та у №8-9 (66-67) ІБ “Редукціон”.


Підготувала Лариса Карабіцина.